【信用承诺特色案例二】建德：信”而有证强监管 “证”因有你保安全——全力推进农产品质量安全承诺达标合格证应用

信”而有证强监管“证”因有你保安全——全力推进农产品质量安全承诺达标合格证应用  案例特色亮点：  依托农产品质量安全“承诺达标合格证+信用”的“证信融合”模式，实现“事前信用承诺、事中信用监管、事后信用评价、信用联合奖惩”的农产品质量安全新型综合监管。  一、事件经过  2022年新修订《中华人民共和国农产品质量安全法》，对农产品生产企业、农民专业合作社、从事农产品收购的单位或者个人、农产品批发市场等农产品生产经营者根据各自责任依法开具、收取、保存、查验等内容作出规定；根据《农产品质量安全承诺达标合格证管理办法》，将合格证应用情况记入信用档案，实施信用管理。2020年，建德市成为杭州市试点推行承诺达标合格证制度的县市，在2021年实现“证信融合”模式，在2022年建立“农安信用”新型综合监管机制，在2023年由三都镇在全国率先开展整乡镇推进承诺达标合格农产品亮证行动，建德市农产品质量安全“承诺-践诺”闭环监管机制逐渐走向成熟。  二、主要问题  由于存在农产品质量安全主体责任落实难、自警自律融入日常生产经营管理难、农产品产地与市场衔接难、常态化倒逼机制形成难、质量安全意识和安全水平提升难等问题，需要通过承诺达标合格证为农产品全链条监管提供载体。长期以来，农产品生产经营者对自身生产经营的农产品缺乏承诺意识，承诺内容含糊、承诺依据不详，无法实现“承诺-践诺”闭环监管；农产品生产经营者农产品质量安全有关情况未纳入信用管理，守信奖励和失信惩戒的良好营商环境无法形成；农产品生产经营者农产品质量安全信用广泛示信、快捷查信、信用共享、信用应用等无法落实，通过承诺达标合格证较好解决了以上问题。  三、创新举措  一是创新承诺达标合格证“3832”推行模式。按照“确定三类经营主体、定制八类样式、划分三个追溯等级、实行两种开具形式”，主要以产品类型分“一果一证”、“一蛋一证”，以包装类型分“一袋一证”、“一箱一证”，以主体类型分“一社一证”、“一户一证”，以特色需求分“一标一证”、“一扎一证”，打通承诺达标合格证低（零）成本、易操作、可持续的应用渠道。2021年以来，年度开具或使用承诺达标合格证数量在290万张以上，规模农产品生产经营者应用率在96%以上。  二是创新农产品质量安全“证信融合”模式。农产品生产经营者承诺达标合格证中农产品质量安全信用等级要素成为电子承诺达标合格证展示内容，承诺达标合格证应用情况成为农产品质量安全信用等级评价内容，扫描承诺达标合格证二维码即可看到最新信用等级，通过“以证亮信以信量证”真正实现“信用+合格证”的有机融合。截至2022年底，全市具有农安信用等级的生产主体（户）有2706个，其中A级18个、B级842个、C级81个、c级1765个，通过农产品质量安全信用立信、评信、示信、用信，有效提升监管效能，促进守信意识，降低安全风险。  三是创新农产品质量安全信用联合奖惩机制。建德市农业农村、发改、财政、市场监管等六部门联合出台《建德市实施农产品质量安全信用联合奖惩措施提升农产品质量安全水平的十条意见（试行）》，根据农产品质量安全信用等级实施七条奖励措施和三条惩戒措施。依托杭州市“数智农安”、建德“数智草莓”等平台，根据主体农产品生产经营者信用分值变化（承诺达标合格证不开具、不规范开具、承诺内容不符等出现扣分）、指标预警、信用等级情况，分别实施动态监管、精准监管、分级分类监管的新型监管模式，实现“承诺-践诺”闭环监管。  四、工作成效  一是先后在农业农村部组织的农产品质量安全法修订座谈研讨会和全国人大常委会法工委组织的农产品质量安全法通过前评估会议上进行展示介绍，农产品质量安全信用、承诺达标合格证为修订草案新增内容，相关做法获得时任全国人大常委会法工委副主任王瑞贺等领导肯定。  二是成功举办全国农产品质量安全信用体系建设工作推进会。2021年10月农业农村部在建德市召开全国农产品质量安全信用体系建设工作推进会，会上展示了建德市农产品质量安全信用做法，得到农业农村部农产品质量安全监管司肖放司长“建德市创新推进农安信用，为全国开展此项工作先试先行，提供了典型经验，值得肯定。”的批示，并向建德市农业农村局发感谢信。建德农产品质量安全信用做法被农业农村部农产品质量安全工作简报2021年第55期刊发推广。  三是农产品质量安全信用体系建设、承诺达标合格证“3832”新模式（证信融合模式）分别在国家农产品质量安全县创建指导交流活动、全国农产品质量安全线上培训会上作专题交流授课；《因势利导抓推进按需定制促应用——建德市创新举措推行农产品二维码追溯》的做法在农业农村部农产品质量安全中心官方农安追溯公众号上作为典型案例发布。

【信用承诺优秀案例一】天津市统计局：统计承诺助推提升统计数据质量

统计承诺助推提升统计数据质量  案例特色亮点：  天津市统计局将“筑牢诚信之基”纳入统计筑基工程。全市2万余家“四上”企业作出统计信用承诺，基本实现全覆盖。各区统计法治工作质量评价中纳入统计信用承诺”工作质量内容，形成“承诺—践诺”的监管闭环。通过统计信用承诺活动，源头数据质量持续提高，统计工作基础进一步夯实。  一、统筹谋划，整体部署  天津市统计局主要负责同志亲自研究部署，将“筑牢诚信之基”纳入统计筑基工程，在全市统计系统严格依法统计应统尽统切实保障统计数据质量视频会、全市统计局长工作会、全市统计系统工作会、全市统计系统法治工作会、统计督察反馈意见整改工作部署会等不同场合反复强调要狠抓企业这个基础，扭住统计人员这个根本，进一步加强企业统计诚信体系建设的探索和实践。主管法治工作负责同志组织专题研究，持续推动落实。局领导班子成员结合推动统计筑基工程和《防范和惩治统计造假弄虚作假重要文件选编》传达学习等分别到16个区进行宣讲推动。  二、先点后面，稳步推动  2019年12月，市统计局下发《关于开展统计信用承诺试点工作的通知》，组织推动静海区58家统计联网直报房地产开发企业完成统计信用承诺。试点工作由市统计局法规处牵头，制定《统计信用承诺书》模板、下发通知，市统计局投资处积极配合，静海区统计局具体推动实施，形成了“网格”推动模式的雏形。2020年，市统计局在限额以上批发和零售业、住宿和餐饮业法人企业中开展统计信用承诺活动，在此次活动中，市统计局法规处与贸易外经处密切配合，将已报送信用承诺书的企业名单与限额以上法人企业单位名录库进行比对，将未报送信用承诺书的企业名单返回各区统计局核对，进行再次推动，力争不重不漏，同时，在对各区统计法治工作质量评价中纳入统计信用承诺工作质量内容，形成工作闭环，“网格”推动模式日益完善。2021年，统计信用承诺活动在全市“四上”企业中全面推动开展，修订统计信用承诺书模板，将“若发生违法失信行为，将丧失天津市统计诚信示范企业评选资格，依照国家有关法律法规和政策规定自觉接受处罚并依法承担相应责任”纳入统计信用承诺内容，要求各区统计局结合实际制定本区活动方案以进一步提高统计信用承诺工作效率，“网格”推动模式逐渐成熟。  三、闭环管理，成效显著  统计信用承诺活动取得了积极成效。一是在统计高质量发展中发挥了助推器的作用。统计是经济社会发展的重要综合性基础性工作，统计数据是国家宏观调控和科学决策管理的重要依据，高质量发展离不开高质量的统计数据。通过统计信用承诺活动，源头数据质量持续提高，统计工作基础进一步夯实。2021年，天津市统计局执法检查357家单位，42家单位因提供不真实统计资料受到行政处罚，占比11.8%。2022年，天津市统计局执法检查426家单位，16家单位因提供不真实统计资料受到行政处罚，占比3.8%，与2021年相比，下降8.0个百分点。二是“承诺—践诺”的监管闭环初步形成。全市2万余家“四上”企业已作出统计信用承诺，基本实现了全覆盖。市统计局通过统计执法检查检验践诺情况。同时，加强与企业沟通，制作信用修复明白纸，由事后引导帮助信用修复变为事前告知，为企业做好服务。三是诚信统计的理念深入人心。在推动统计信用承诺过程中，市统计局针对部分企业和人员对统计信用承诺活动的重要性认识还不足的问题，着力强化诚信宣传。在门户网站增设统计诚信专栏，印制“统计诚信助力诚信中国”宣传小折页，将统计诚信篇作为统计普法宣传系列口袋书的开篇，倡议“积极做统计诚信的拥护者和实践者，要像保护眼睛一样保护自己的信用，要像珍惜生命一样珍惜自己的承诺”，统计调查对象依法统计、诚信统计意识明显提升。

《失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）》

失信行为纠正后的信用信息修复管理办法（试行）第一章总则第一条为规范信用信息修复工作，维护信用主体合法权益，进一步提升社会信用体系建设法治化、规范化水平，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见>的通知》《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》要求，制定本办法。第二条信用主体依法享有信用信息修复的权利。除法律、法规和党中央、国务院政策文件明确规定不可修复的情形外，满足相关条件的信用主体均可按要求申请信用信息修复。第三条本办法所称的信用信息修复，是指信用主体为积极改善自身信用状况，在纠正失信行为、履行相关义务后，向认定失信行为的单位（以下简称“认定单位”）或者归集失信信息的信用平台网站的运行机构（以下简称“归集机构”）提出申请，由认定单位或者归集机构按照有关规定，移除或终止公示失信信息的活动。本办法所称的公示，是指归集机构整合相关信用信息并记于信用主体名下后，对依法可公开的信息在信用网站进行集中统一公示。第四条本办法所称的失信信息，是指全国公共信用信息基础目录和地方公共信用信息补充目录中所列的对信用主体信用状况具有负面影响的信息，包括严重失信主体名单信息、行政处罚信息和其他失信信息。本办法所称的严重失信主体名单，是指以法律、法规或党中央、国务院政策文件为依据设列的严重失信主体名单。第五条全国信用信息共享平台、“信用中国”网站以及地方信用信息共享平台和信用网站（以下统称“信用平台网站”）开展信用信息修复活动，适用本办法。有关行业主管（监管）部门建立的信用信息系统开展信用信息修复，可参照本办法执行。法律、法规、部门规章和党中央、国务院文件对信用信息公示和修复另有规定的，从其规定。第六条国家发展和改革委员会负责统筹协调指导信用信息修复工作。地方各级人民政府社会信用体系建设牵头部门负责统筹协调指导辖区内信用信息修复工作。各有关部门和单位按职责分工做好信用信息修复相关工作。第二章信用信息修复的主要方式第七条信用信息修复的方式包括移出严重失信主体名单、终止公示行政处罚信息和修复其他失信信息。第八条移出严重失信主体名单，是指认定单位按照有关规定，将信用主体从有关严重失信主体名单中移出。第九条终止公示行政处罚信息，是指归集机构按照有关规定，对正在信用网站上公示的信用主体有关行政处罚信息终止公示。第十条修复其他失信信息，按照认定单位有关规定执行。第十一条依据法律、法规、部门规章建立信用信息修复制度的，由认定单位受理相关修复申请。尚未建立信用信息修复制度的领域，由国家公共信用信息中心受理修复申请。国家公共信用信息中心作出决定后，在全国信用信息共享平台和“信用中国”网站更新相关信息。地方各级信用平台网站的运行机构配合国家公共信用信息中心做好信用信息修复相关工作。第三章严重失信主体名单信息的修复第十二条移出严重失信主体名单的申请由认定单位负责受理。第十三条认定单位应当严格按照已建立的严重失信主体名单制度规定，审核决定是否同意将信用主体移出名单。第十四条“信用中国”网站自收到认定单位共享的移出名单之日起三个工作日内终止公示严重失信主体名单信息。第四章行政处罚公示信息的修复第十五条以简易程序作出的对法人和非法人组织的行政处罚信息，信用平台网站不进行归集和公示。以普通程序作出的对法人和非法人组织的行政处罚信息，信用平台网站应当进行归集和公示。被处以警告、通报批评的行政处罚信息，不予公示。其他行政处罚信息最短公示期为三个月，最长公示期为三年，其中涉及食品、药品、特种设备、安全生产、消防领域行政处罚信息最短公示期一年。最短公示期届满后，方可按规定申请提前终止公示。最长公示期届满后，相关信息自动停止公示。前款规定的行政处罚信息，同一行政处罚决定涉及多种处罚类型的，其公示期限以期限最长的类型为准。行政处罚信息的公示期限起点以行政处罚作出时间为准。对自然人的行政处罚信息，信用平台网站原则上不公示。第十六条法人和非法人组织对行政处罚决定不服，申请行政复议或提起行政诉讼的，相关程序终结前，除行政复议机关或人民法院认定需要停止执行的，相关行政处罚信息不暂停公示。行政复议或行政诉讼程序终结后，行政处罚被依法撤销或变更的，原处罚机关应当及时将结果报送信用平台网站。信用平台网站应当自收到相关信息之日起三个工作日内撤销或修改相关信息。第十七条法人和非法人组织认为信用平台网站对其行政处罚信息的公示内容有误、公示期限不符合规定或者行政处罚决定被依法撤销或变更的，可以向国家公共信用信息中心提出申诉。经核实符合申诉条件的，申诉结果应在七个工作日内反馈，信用平台网站应当及时更新信息。第十八条提前终止公示对法人和非法人组织的行政处罚信息，应当同时满足以下条件：（一）完全履行行政处罚决定规定的义务，纠正违法行为；（二）达到最短公示期限；（三）公开作出信用承诺。承诺内容应包括所提交材料真实有效，并明确愿意承担违反承诺的相应责任。第十九条法人和非法人组织申请提前终止公示行政处罚信息，应当通过“信用中国”网站向国家公共信用信息中心提出申请，并提交以下材料：（一）行政处罚机关出具的说明行政处罚决定书明确的责任义务已履行完毕的意见，或者其他可说明相关责任义务已履行完毕的材料；（二）信用承诺书。第二十条国家公共信用信息中心收到提前终止法人和非法人组织行政处罚信息公示的申请后，应当对申请材料进行形式审查，材料齐全且符合要求的，予以受理；材料不齐全或者不符合要求的，应当在三个工作日内一次性告知信用主体予以补正，补正后符合要求的，予以受理。第二十一条国家公共信用信息中心应当自受理之日起七个工作日内确定是否可以提前终止公示；对不予提前终止公示的，应当说明理由。第二十二条法律、法规对相关违法违规行为规定了附带期限的惩戒措施的，在相关期限届满前，行政处罚信息不得提前终止公示。第五章信用信息修复的协同联动第二十三条国家公共信用信息中心应当保障信用信息修复申请受理、审核确认、信息处理等流程线上运行。第二十四条地方信用平台网站运行机构应当配合国家公共信用信息中心做好工作协同和信息同步。第二十五条信用平台网站与认定单位、国家企业信用信息公示系统、有关行业主管（监管）部门信用信息系统建立信用信息修复信息共享机制。信用平台网站应当自收到信用信息修复信息之日起三个工作日内更新公示信息。信用平台网站应当在作出信用信息修复决定之日起三个工作日内将修复信息共享至认定单位和相关系统。第二十六条从“信用中国”网站获取失信信息的第三方信用服务机构，应当建立信息更新机制，确保与“信用中国”网站保持一致。信息不一致的，以“信用中国”网站信息为准。国家公共信用信息中心应当对第三方信用服务机构信息更新情况进行监督检查，对不及时更新修复信息的机构，可以暂停或者取消向其共享信息。第六章信用信息修复的监督管理与诚信教育第二十七条信用主体申请信用信息修复应当秉持诚实守信原则，如有提供虚假材料、信用承诺严重不实或被行政机关认定为故意不履行承诺等行为，由受理申请的单位记入信用记录，纳入全国信用信息共享平台，与认定单位及时共享，相关信用记录在“信用中国”网站公示三年并不得提前终止公示，三年内不得在信用平台网站申请信用信息修复；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二十八条国家公共信用信息中心不得以任何形式向申请修复的信用主体收取费用。有不按规定办理信用信息修复、直接或变相向信用主体收取费用行为的，依法依规追究相关单位和人员责任。第二十九条国家发展和改革委员会、县级及以上地方人民政府社会信用体系建设牵头部门应当会同有关部门加强对信用信息修复工作的督促指导，发现问题及时责令改正。第三十条充分发挥有关部门、行业协会商会、第三方信用服务机构、专家学者、新闻媒体等作用，及时阐释和解读信用信息修复政策。鼓励开展各类诚信宣传教育，营造良好舆论环境。第七章附则第三十一条本办法由国家发展和改革委员会负责解释。第三十二条本办法自2023年5月1日起施行。涉及信用平台网站的信用信息修复相关规定，凡与本办法不一致的停止执行。

投票啦！快来选择您心仪的信用承诺典型案例吧！

  活动概况  信用承诺制度是以信用为基础新型监管机制的重要制度安排，是加强事中事后监管的事前约束机制，也是降低制度性交易成本最有效的措施，在优化审批服务、提升监管效能、助力惠民便企、优化营商环境等方面发挥了重要作用。为进一步推动信用承诺制度实践创新，国家公共信用信息中心和中国经济信息社联合组织开展全国信用承诺典型案例征集评选活动，总结提炼地方实践经验，加强信用承诺应用宣传推广，助力经济社会高质量发展。  投票活动  为体现公开、公平、公正原则，拟对通过初评的120个入围案例进行网络投票，具体包括行政监管类主题22个、审批服务类主题50个、惠民便企类主题35个、基层治理及其他类主题13个。  主办方将结合网络公众投票、地方投票及专家评审，综合确定优秀案例，并于2023年5月在宁波召开的“信用承诺实践创新助力高质量发展”全国现场会上集中发布推广。  快来关注“信用中国”和“中国城市信用”微信公众号，为您心中的优秀案例投票吧！  投票细则  活动开始：2023年4月19日16:30:00  活动结束：2023年4月25日23:59:59  活动规则：活动期间，每个微信号在行政监管类主题最多可以选择10个案例投票，审批服务类主题最多可以选择20个案例投票，惠民便企类主题最多可以选择15个案例投票，基层治理及其他类主题最多可以选择5个案例投票。  投票方法：点击链接参与投票  行政监管类：https://mb80cd91c9b4bda36.wxvote.pingxuan123.com/page/show/id/fc0af0a0bb21368e.html  审批服务类：https://mb80cd91c9b4bda36.wxvote.pingxuan123.com/page/show/id/8f139244ff7966cb.html  惠民便企类：https://mb80cd91c9b4bda36.wxvote.pingxuan123.com/page/show/id/6f4ec20de4f07ae7.html  基层治理及其他类：https://mb80cd91c9b4bda36.wxvote.pingxuan123.com/page/show/id/94e0d51a61ef114d.html

广西社会信用条例5月1日施行

  个人信用与日常生活息息相关，那么，哪些信息不纳入公共信用信息？哪些情形纳入严重失信主体名单？纠正失信行为后，失信人信用如何修复？……广西出台的新条例将解决这些疑问。日前，《广西壮族自治区社会信用条例》（以下简称《社会信用条例》）经自治区十四届人大常委会二次会议表决通过，将于5月1日施行。  信访等个人信息不纳入公共信用信息  在《社会信用条例》的立法调研论证过程中，有群众和基层代表提出，垃圾分类、不文明养犬以及公共交通逃票、闯红灯等行为较多发，为了防止有关部门任意将这些信息纳入公共信用信息，导致公共信用信息泛化，建议在《社会信用条例》中规定“哪些信息应当审慎纳入公共信用信息范畴”。  为此，《社会信用条例》明确除法律、法规明确规定外，涉及商业秘密、个人隐私的信息，以及涉及未成年人、不具备完全民事行为能力的自然人的信息；涉及信访、献血、退役军人管理等个人信息；涉及不存在情节严重或者主观恶意等情形的拖欠物业服务费、不文明养犬等个人信息不纳入公共信用信息补充目录。  同时，《社会信用条例》明确有关机关根据监察机关通报的情况，对行贿人作出行政处罚和资格资质限制等处理，拟纳入公共信用信息的，应当征求有关监察机关的意见。  贿赂、恶意拖欠等纳入严重失信名单  对于哪些领域属于列入严重失信名单范围，《社会信用条例》也有规定。  例如，明确在食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域严重危害公民身体健康和生命安全的；贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或者服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、电信网络诈骗、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、严重破坏网络空间传播秩序等严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的；在司法机关、行政机关作出的裁判或者决定生效后，有履行能力但是拒不履行、逃避执行等严重影响司法机关和行政机关公信力的；在国家工作人员选拔考试、国家职业资格考试等考试中作弊，抄袭、剽窃他人科研学术成果，故意侵犯他人知识产权，采取贿赂、造假等不正常手段获取科技计划项目承担资格和科研经费以及奖励、荣誉等情节严重的，这些都将纳入严重失信主体名单。  失信信息披露期最长为五年  《社会信用条例》还对失信信息披露期限和信用修复申请作出规定。失信信息披露期限最长不超过五年，自失信信用认定之日起计算，失信行为处于持续状态的，自失信行为终止之日起计算。在失信信用披露期间，失信主体纠正失信行为，履行相关义务后，可以向自治区、设区的市人民政府发展改革部门确定的公共信用信息工作机构或者失信行为的认定机关提出信用修复申请。修复完成后，应当按照程序及时终止实施惩戒措施。  此外，《社会信用条例》推进司法公信建设，对信用服务机构及其从业人员、公共信用信息工作机构及其工作人员违反条例规定的行为，均设定了相应的法律责任。明确要推进律师、公证员、仲裁委员会组成人员以及仲裁员、基层法律服务工作者、法律援助人员、司法鉴定人员等诚信规范执业。

江苏：新一代信用平台网站“用”点纷呈

  近年来，江苏坚决扛起习近平总书记嘱托的“争当表率、争做示范、走在前列”光荣使命，高位推进“诚信江苏”建设。紧扣一体化和高质量，加快推进公共信用信息系统从“建得好”“管得好”转为“用得好”，助力诚信成为江苏推进社会主义现代化建设的显著优势和核心竞争力。  一、实施一体化管控，新一代平台网站更好用。江苏省公共信用信息共享平台以一体化、高质量为核心，强化信用信息资源中心、管理中心、服务中心的三大定位，实现四大功能转变：由“逐级归集、交换共享”转向“数据直达、资源共用”，由“分级处理、分散治理”转向“统一规则、源头治理”，由“线上线下、分级管控”转向“全员线上、全面协同”，由“试点先行、分级应用”转向“全省一体、同源应用”，成为全省统一的信用信息工作平台。  “信用江苏”网站历经两次迁移、三次升级，实现由公示导向型向服务导向型的华丽转身。在全国率先实现国家、省和市一体化公示，数据一致、服务同效、三级延伸；率先与政务服务网深度融合，多源引流、便民惠企、服务社会；率先打造信用服务机构管理系统，自主公示、精准服务、规范市场。  二、狠抓数据量质，信用服务实体经济更管用。江苏通过实施目录、标准、管理、技术、人员5大协同措施，强制度推覆盖、强技术提质量、强组织促发展，实现信息集中处理、疑问及时反馈、在线督促提升，信息总量超过112亿条，实现区域、主体全覆盖。  聚焦融资服务，以信用全面画像促进中小微企业高效融资。全力打造融资服务平台省级节点，全面承载国家、全面打通部门、全面对接机构，拓展了21类信息，累计归集“信易贷”信息6.5亿条。  三、深化场景应用，信用助企惠民更受用。江苏创新“互联网+信用”特色应用，推广40类养老、家政等“信易+”系列场景。帮决策，促投资。把信用报告嵌入省重大投资项目、科技项目、工信产业转型升级专项资金项目等部门业务系统，为全省重大项目审批决策提供有力支撑。提效率，便群众。深化信用承诺制，公积金贷款实现秒批秒贷。“信易医”服务联通卫健业务系统，实现“先诊疗后付费”，疫情期间大幅节省就诊时间。延基层，惠民生。开通392个服务网点、42台自助查询终端，累计提供国家标准化公共信用信息查询报告21万份，用于招标投标、信用评级等3200个事项。  四、创新失信治理，信用帮扶激励更享用。江苏创新应用专项治理系统，实现失信治理名单在线分发、源头治理、跟踪反馈、同步更新。分发失信记录37万条，修复约21万条。在全国率先建立“两书同达、短信提醒、两网同修”服务机制。在送达行政处罚决定书的同时，发放信用修复提醒函；为最短公示到期市场主体发送修复提醒短信，精准提示、高效服务；开展行政处罚公示信息“信用中国”网站和“国家企业信用信息公示系统”同步修复。率先建立破产重整、和解企业信用修复机制，从企业重点关注的纳税、司法执行、金融等方面分类修复，使企业更好享用信用措施，最大限度获得重生发展机会。

社会信用体系建设助力城市高质量发展

 全国信用信息共享平台已归集1.6亿市场主体信用信息超730亿条、全国一体化融资信用服务平台网络支持银行业金融机构累计发放贷款15.1万亿元……在4日举行的第四届中国城市信用建设高峰论坛上，记者了解到，我国社会信用体系建设成效显著，在优化营商环境、促进金融服务实体经济等方面发挥了重要作用，为城市高质量发展提供有力支撑。 信用助力营商环境优化  在广州，“当年拿地、当年开工、当年竣工、当年试产”——总投资112亿元的维信诺（广州）全柔AMOLED模组生产线刷新了企业投资建设项目落地的“广州速度”。为企业项目快速落地提供支撑的是2018年以来广州探索实行的工程建设项目承诺制审批。  据介绍，该项“放管服”改革以信用承诺为基础，推进减材料、缩环节、强约束，企业投资建设项目提交资料减至最少1份，企业开办最快0.5天办结，施工许可办理时限由原来的14个工作日缩减为3个工作日，项目筹建效能大大提升。  在本届论坛上，广州市“一区一品牌”信用建设工程启动。广州市市长郭永航表示：“广州积极构建以信用为基础的新型监管机制，广泛开展信用惠民便企服务，社会信用体系发展质量的提升，为推动现代化国际化营商环境出新出彩、促进经济社会高质量发展提供了有力支撑。”信用破解中小企业融资难  中小企业是稳增长、促就业、保民生的重要力量，也是体现城市经济发展活力的关键所在。加强信用信息共享应用，是破解银企信息不对称，打通中小微企业融资“最后一公里”的有效解决方案。  2021年12月，国务院办公厅印发《加强信用信息共享应用促进中小微企业融资实施方案》，要求构建全国一体化融资信用服务平台网络，加强信用信息共享应用，支持银行等金融机构提升服务中小微企业的能力。  国家公共信用信息中心主任门立群介绍，一年多来全国一体化融资信用服务平台网络建设和信用信息共享应用相关工作取得积极成效。目前已联通31个省级节点、160多个地方各级融资信用服务平台，入驻金融机构2.2万家，累计注册企业个体工商户近2000万家，服务中小企业融资规模突破10万亿元。  广东省委常委、常务副省长张虎介绍说，2022年，信用广东平台归集信用数据187亿条，实现信用贷款余额4858亿元。  “通过信用信息的深度共享，解决中小微企业因缺少抵押担保贷不到款的难题。同时，要进一步提升政策支持的含金量，综合运用贷款贴息、补贴担保费率、设立风险分担补偿基金等方式，尽量减少金融机构的后顾之忧。”国家发展改革委副主任连维良说。信用赋能政府靶向监管  本届论坛发布的《中国城市信用建设年报（2022）》显示，当前以信用为基础的新型监管机制正加快推进，北京、上海、广州等地在细分领域建立信用评价和分级分类管理办法，成效明显。  杭州市政府副秘书长王振峰在论坛发言时介绍，结合数字化改革，杭州把信用应用和监管执法有机结合，搭建基于信用的数字驾驶舱，以信用评价结果定位高风险的市场主体类型，实现“守信无事不扰、失信重点监督”精准靶向监管。  在本届论坛上，还发布了广州公共资源交易“信用评价体系2.0”。“信用评价是优化交易环境、净化交易生态的重要抓手，是廉政建设的重要推力。”广州交易集团董事长罗俊茯说。  “以信用为基础构建新型监管机制，就是要根据市场主体的信用水平科学分配监管力量，避免平均用力，从而提升监管效能，降低市场主体为监管支付的成本。各城市可以在充分运用公共信用评价的基础上，结合城市特点优化信用评价指标，根据评价结果实施分级分类监管，将信用监管拓展到更多行业和领域。”连维良说。

如何走好农村信用体系建设下一步

农村信用体系是社会信用体系的重要组成部分，一直以来也是农村金融改革的重要抓手。作为全国首个农村金融改革试点地的广西田东，自2008年起就把农村信用体系建设作为当地农村金融改革的核心和基础，以探索破解农村金融服务过程中信息不对称和成本过高等问题。2009年，人民银行发布了《关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》，正式提出建设农村信用体系，并明确了推进农户电子信用档案建设等9项工作任务。自此，我国农村信用体系建设实践越来越丰富和广泛，通过因地制宜完善信用评定机制，将大数据、物联网等技术应用于数据采集和价值挖掘，农村信用体系建设不断提速。到目前，农村信用体系建设仍是县域地区的发展规划要点——2020年至2022年的中央一号文件分别提出“鼓励地方政府开展县域农户、中小企业信用等级评价”“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系”以及“深入开展农村信用体系建设，发展农户信用贷款”；《“十四五”推进农业农村现代化规划》也将通过涉农信用信息数据库建设“基本建成新型农业经营主体信用体系”作为要点。从记者近年来的采访情况看，各地下一阶段深化农村信用体系建设主要有以下两个方向，一是对于多数地区而言，农村信用体系以及信用评价结果的金融应用应得到进一步强化，如何打通信用信息到信贷扩面增量的转化路径很关键；二是随着县域产业和参与主体的多样化，针对新型农业经营主体以及产业园区和特色产业链中市场主体的信用体系建设也陆续启动，怎样找到相应金融服务切入点同样重要。一方面是强化信用体系金融应用的问题。人民银行数据显示，截至2020年末，在人民银行征信系统所收录信息中，办理过农户贷款的自然人9976.9万人，办理过农林牧渔类信贷业务的企业及其他组织61.5万户；通过农户信用信息系统已累计为1.89亿户农户建立信用档案，占全国2.3亿户农户的82%，开展信用评定的农户达1.33亿户。但从不少县域金融部门人员的感受看，部分农户信用体系的金融应用程度不足，金融机构缺少依据信用体系创新信贷产品的动力，农户根据授信结果的用信比例也不高。现阶段，各地农村信用体系建设过程中的数据采集工作，是通过行政和金融部门数据批量采集结合手工采集共同完成的，其中，根据行政数据更新情况不同，批量采集和手工采集的占比会有所差异，金融应用程度的差距主要也是在数据采集过程中产生的。在进行信用体系建设过程中必须认识到，数据采集类目和采集方式会影响金融部门对信用评定结果应用的积极性，因此信用体系建设初期需要根据金融机构需求设计数据采集的内容；与此同时，行政数据往往用作统计，这与金融应用需要也会产生错位。对于这些数据，信用体系可以设计多渠道采集方式，在行政统计数据采集的基础上打通场景数据采集共享和自主上报渠道，并根据所在行业数据、主体生产经营规模等情况设置交叉验证机制，尽可能让金融应用所需的重要数据做到准确和及时。除了要求数据精确和更利于金融应用之外，信用体系建设标准化也是强化金融应用的重要方式。除了线上体系建设，很多地区的线下农村金融服务站点在信用体系中也承担着数据采集、宣传金融政策和产品、收集金融服务需求信息甚至部分贷前调查工作，这个过程中，相关工作流程标准化就非常重要，相关工作人员需要经过单独培训，明确每项工作的要点和标准，并接受农户和金融部门人员监督，才能更好保障相应服务的规范和金融应用价值。另一方面，新启动的信用体系建设方向问题。与农户信用体系建设目标不同，对于生产经营主体而言，信贷服务的作用更倾向于保障经营过程中的资金流动性需求，那么相应的信用体系建设可以从这方面入手，深入挖掘产业发展需求特征，通过了解相关主体资金需求特点和可以结合支付周转场景，获取信用信息并以此设计信用体系框架。此外，越来越多的地方将信用体系建设与社会治理相结合，在此过程中，信用体系应用场景也需要得到进一步规范。近期，由国家发改委、人民银行等研究起草的《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》正在向社会征求意见，其中就设定了“权益保护”专章，明确信用信息主体的知情权、查询权、异议权，并对异议处理不满的处理等方面进行了详细规定；惩戒行为必须在法律规定的权限之内，不能也不允许越界惩戒。任何超越法律界限的惩戒行为，均属于滥用权力，构成违法。信用系统的过度使用很可能弱化其权威性和专业性，因此在下一阶段的农村信用体系建设过程中也应给予规范。

浅谈债券市场信用评级问题

  债券市场是资本市场的重要组成部分，是社会资金融通的重要途径之一。  党的十九届五中全会提出，“十四五”期间产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。2020年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出完善股票市场基础制度；加快发展债券市场；健全多层次资本市场体系，增加有效金融服务供给等一系列推进资本要素市场化配置的改革部署。今年3月份，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出要加快发展统一的资本市场，加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接；推动债券市场基础设施互联互通，实现债券市场要素自由流动等改革部署。这些都表明，完善资本市场相关规则，发挥好资本市场在要素资源优化配置中的作用，是当前深化改革的重大任务之一。社会主义市场经济体制将围绕支持高质量发展进一步改革完善，要素市场改革将持续深化。推进债券市场相关改革，完善债券市场在要素资源配置中的重要作用，必须加快步伐。  我国债券市场经过40多年的发展，取得了长足进步，但也走到一个需要自我突破和再上平台的十字路口。自2016年起，我国债券市场绝对规模已稳居世界第二，但仍然存在基础设施建设有待完善、运行效率有待提升、风险防控有待进一步强化等问题。  信用评级行业存在短板  作为金融市场的重要组成部分，债券市场兼有“价格锚”和“蓄水池”作用，债券市场高质量发展对服务好实体经济、助力稳住经济大盘和构建新发展格局都具有十分重要的意义。  实现我国债券市场高质量发展，核心在于充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，这有赖于良好的市场化定价机制，而这其中，准确的信用风险评估是债券市场定价的重要基础。但是长期以来，我国信用评级行业由于公信力不足，信用评级能力与债券市场发展体量不相匹配，制约了债券市场长远健康发展，评级基础设施建设亟须强化。  宏观经济环境的变化，特别是多种因素导致的经济下行压力加大，也对债券市场、评级行业发展带来了不小的挑战。当前，面对国内外复杂严峻的环境，在“稳经济大盘”的要求下，债券市场在更好配置金融资源支持实体经济发展上承担着更加艰巨的责任，这就需要评级行业在“防风险、促发展”方面发挥更大作用。  近年来，我国评级行业在统一规则、完善监管、对外开放等方面取得长足进步，但也存在评级虚高、评级区分度不足、事前预警功能弱等问题。长期以来，我国信用评级主要采用发行人付费模式，信用评级机构与债券发行人之间形成了利益捆绑，付费模式存在利益冲突成为评级行业问题的根源之一，直接影响债券风险定价，造成了信用评级膨胀等问题，制约了我国债券市场的健康发展。  在此背景下，监管机构发布系列政策大力推动评级行业改革。2021年，人民银行等五部门联合发布了《关于促进债券市场信用评级行业健康发展的通知》，强调要加强评级方法体系建设，提升评级质量和区分度；鼓励开展主动评级、投资人付费评级并披露评级结果，发挥双评级、多评级以及不同模式评级的交叉验证作用。2022年以来，《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（以下简称《社会信用体系建设意见》）等一系列重要政策文件就进一步强化系统性风险防范、健全基础设施建设等作出了重要部署。《社会信用体系建设意见》明确提出，要进一步发挥信用对提高资源配置效率、降低制度性交易成本的重要作用，以坚实的信用基础促进金融服务实体经济。近期，中国人民银行营业管理部印发《全面推动北京征信体系高质量发展促进形成新发展格局行动方案》（以下简称《行动方案》），进一步明确了推进信用评级跨境业务发展及试点落地双评级、多评级制度。  强化评级基础设施建设，助力完善市场风险定价机制，进而提升市场运行效率和服务实体经济效能的工作变得更为必要和紧迫。  解决投资人付费评级面临的“搭便车”问题  在一系列监管政策的引导下，评级行业“虚火”降温，评级机构通过调降评级揭示信用风险的频次有所增加，违约预警能力有所增强。  不过，评级行业改革不可能一蹴而就，要实现评级行业规范健康发展，真正发挥债券市场“看门人”的作用，关键还是要让评级行业回归到以评级质量为中心的良性竞争轨道上来，切实发挥好评级风险揭示功能。这既需要评级机构不断加强自身建设，提升技术水平与评级质量，也需要持续深化评级行业监管改革，为行业发展营造良好环境。  其中，评级行业付费模式改革一直是业内关注的焦点。  从发挥双评级、多评级以及不同模式评级的交叉验证作用来看，为了从根源上切断评级机构与发行人的利益链条，较好地保障评级机构运作独立性，我国于2010年成立、定位于债券市场评级基础设施的首家投资人付费模式评级机构中债资信，在加强风险揭示与相互校验、更好推动债券市场发展方面发挥了较好效果。  尽管从成效看，投资人付费模式经过10多年的探索实践，风险揭示更为有效、市场认可度更高，但是由于该模式存在“搭便车”等固有难题，制约了投资人付费评级公共产品属性的功能发挥，相关配套的政策制度也还需要进一步建立完善。  纵观国际评级行业发展历程，投资人付费评级一直面临“搭便车”问题和困境，单纯依靠市场化机制难以得到克服和解决。如何发挥好中国特色社会主义体制机制优势，推动“有效市场”和“有为政府”更好结合，例如，通过政府相关资源的优化配置，从根源上解决投资者付费评级“搭便车”难题，以公共产品与基础设施的形式向市场提供服务，使投资者付费评级探索成果惠及全市场，有效引导信用评级行业良性发展，持续提升债券市场风险防控能力，也是推动评级行业深化改革的重要问题。  “十四五”规划、《社会信用体系建设意见》均明确提出要培育具有国际竞争力的信用评级机构，《行动方案》也指出要逐步提高本土评级机构在国际资本市场的话语权。面对新形势、新挑战，有必要不断强化我国评级基础设施建设，积极培育公信力较强、评级区分度较高、风险揭示较为有效、市场认可度较好的本土评级机构，提升债券市场服务实体经济的能力，提高我国评级机构国际影响力，更好维护国家金融安全。  对于我国债券市场和信用评级行业的未来，我们也应充满信心。一方面，债券市场和信用评级行业发展的制度环境正在改革推进中不断完善，效果渐显；另一方面，中国经济长期向好的基本面没有改变。当前中国经济回升向好势头日益明显。这都为债券市场和信用评级行业发展提供了越来越好的环境和机遇。我们要进一步深化对我国资本市场规律性的认识，坚持用改革的思路探索实践，坚持实事求是，既体现成熟市场一般发展规律，更要紧密结合中国国情和发展阶段特征，坚持不懈地走好中国特色债券市场和信用评级的发展之路。  （作者张立群系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）

论信用承诺及其制度完善

  摘要：厘清信用承诺、告知承诺的概念，并对信用承诺进行分类，指出告知承诺是信用承诺的一种形式。对告知承诺的法律性质进行辨析，认为告知承诺不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件。针对我国信用承诺制度存在合法性存疑、承诺相关内容失范、违反承诺的法律后果失衡等法治困境，提出增设行政许可简易程序、确定信用承诺的范围、规范信用承诺的内容与法律效果的对策建议。  关键词：信用承诺；告知承诺；信用体系建设；信用修复  自21世纪初上海市实行信用承诺制起，信用承诺制开始在我国发展并逐步推广。2014年6月，国务院颁布的《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确指出，逐步建立行政许可申请人信用承诺制度，并开展申请人信用审查。目前信用承诺制度在国内的实践领域主要包括行政审批、信用修复和市场交易三大领域。2019年7月，国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发[2019]35号）（以下简称“35号文”）规定，逐步建立信用承诺制度。告知承诺制度作为在实践中应用最为广泛的信用承诺制度，其立法也取得了很大进展。2017年，上海颁布了《上海市行政审批告知承诺管理办法》，属于全国首发性的规定告知承诺制度的地方政府规章，是告知承诺制度立法的创制性尝试。2020年10月，国务院办公厅发布《关于全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制的指导意见》（国办发[2020]42号）（以下简称“42号文”），开启了全国范围内推行告知承诺制度的进程。  一、信用承诺的内涵界定  在理论与实践中，经常出现告知承诺和信用承诺混用的情况，这就必须厘清两者之间的关系。要厘清两者之间的关系，就必须从两者的概念及信用承诺的分类开始。  （一）信用承诺的概念  承诺具有应允、允诺的含义，是指相对于发出要约的相对方，作出同意的表示。关于信用承诺的定义，学者的观点与地方立法大体相同。  有学者认为，信用承诺是在诚实信用原则的指导下，申请人按照行政机关的相关要求，对自身经营状况、诚信水平以及相关材料的真实程度提供的书面承诺。  在地方立法方面，目前与“信用承诺”有关的省级地方规范性文件中，只有陕西省明确了信用承诺的概念，即信用承诺是指行政主体在诚实信用原则指导下，根据政府机关的要求，对自身诚信经营、自身材料真实程度以及信用状况提供的书面保证。《山西省发展和改革委员会中国人民银行太原中心支行关于印发〈关于加快推进信用承诺应用的实施方案〉的通知》（晋发改信用发[2020]269号）和湖北省信用办《关于全面建立信用承诺制度的通知》（鄂信用办[2018]34号）没有对信用承诺给出定义，只是对信用承诺的使用范围、类型等作出了规定。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》也没有对信用承诺作出定义，只是在其第三条规定了何为承诺审批：承诺审批是指在行政相对人无法提交全部资料时，保证在60日内补齐所需资料，行政机关在确认行政相对人符合条件后可以通过其申请。  根据学者观点和各地有关立法的规范，信用承诺的定义可归纳为：信用承诺是指申请主体根据诚实信用准则，对自己提交的申请材料、信用情况以及诚信经营状况向政府机构作出的书面形式的保证。违反承诺会承担一系列法律后果。  （二）信用承诺的分类  信用承诺根据不同的标准，可以作出不同的分类。  第一，根据信用承诺的内容，可以分为审批替代型信用承诺、容缺受理型信用承诺、证明事项告知型信用承诺、主动公开型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺、简易注销型信用承诺。  审批替代型信用承诺是指对于允许实行承诺审批的行政事务事项，市场主体被企业审批（登记）部门告知该申请审批事项应当符合的要求及法律责任后，市场主体出具书面形式的承诺书，承诺其已知悉并具备相关条件，企业审批（登记）部门审核合格后作出审批决定。审批替代型信用承诺是当今应用范围最为广泛的信用承诺，也是最具代表性的信用承诺，是当今推进多元共治诚信社会的典型表现。  容缺受理型信用承诺是指申请主体虽然提供的材料不够完备，但是申请人的信用状况良好并且承诺在规定期限内补齐材料，行政机关可以先受理其申请，同时可以加快处理其申请的进程。  证明事项告知型信用承诺是指申请人在提出行政申请时，行政机关以书面形式将有关需要证明的义务、内容等相关事项告知申请人，申请人对其作出书面承诺后，行政机关不再要求申请人提供相关证明并且按照承诺书内容办理行政申请。  以上三种信用承诺，可统称为审批型信用承诺。  主动公开型信用承诺是指市场主体将包含服务质量、安全标准等相关内容的专项承诺主动向社会公开，公开的平台包括“信用中国”网站和企业信用信息发布系统等。“35号文”提出，引导市场主体积极主动融入诚信市场建设的环节，向社会主动公开信用承诺。主动公开型信用承诺可以减少监管部门检查和信用监管的成本，鼓励企业自我监督，引导企业主动融入诚信经营的市场环境。  行业自律型信用承诺是指针对各行业特征，由行业商会、协会牵头编写行业自律承诺书格式文件，并且组织行业会员签订承诺书，在行业商会、协会的相关网站上进行公示。2016年国务院颁布的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发[2016]33号）指出，要支持市场主体将安全生产等专项承诺向外界公开，主动接受监督，形成良好的市场经营氛围。“35号文”也规定，引导行业自律性信用承诺制度的完善并进一步推广，督促行业自检自律。对违反相关规定的主体，按照造成的危害后果采取警告、业内通报批评和公开批评等处罚措施。  信用修复型信用承诺是指有失信记录的失信主体，在改正失信行为并且承担法律后果之后，书面向行政机关承诺在法律规定的期间内不会再有违反承诺的行为后，可以向行政机关申请恢复信用档案记录，相关部门可以在批准其承诺后按照法律流程处理。恢复信用的行政相对人如果再次违反承诺，则其信用在一定时间内无法得到修复，并且要承担相应的法律后果。  简易注销型信用承诺是指市场主体在办理企业注销登记时，无债权债务纠纷并且不存在债权债务未完结的情况，没有欠缴纳或者未清偿的保险金、补偿款等法定费用，全体企业投资人对以上情况的真实性出具的书面承诺。在这种书面承诺书出具后，企业办理注销登记可以适用简易程序。  第二，根据作出的信用承诺在行政审批中的阶段进行分类，包括事前承诺、事中承诺和事后承诺。所谓的事前承诺，是指政府机构在办理市场主体向政府申请、登记等事务时，能够根据申请人所出具的诚信承诺书来简化相关程序，以体现快捷便民原则。事前承诺主要有三种类型，包括证明事项告知型信用承诺、审批替代型信用承诺和容缺受理型信用承诺，三者的概念如前文所述。事中承诺是指随着政府守信联合激励和失信联合惩戒工作的深入开展，政府主管部门将申请人是否把承诺落实到位作为监督的重要依据。包括将信用承诺的遵守情况纳入联合惩戒的参考依据和信用修复的程序之中，并纳入政府表彰、政策扶持、资质评估等的参考标准之中。事后承诺主要是指市场主体在办理注销登记时，可以通过提交承诺书的方式简化注销登记的程序，这一改革提高了市场退出效率，降低了注销成本。  第三，根据信用承诺的不同功能，可以分为失信纠正型和义务注意型两种信用承诺。失信纠正型信用承诺与前文所述的信用修复型信用承诺实际上同属一种，因为两者都具有纠正失信行为的功能，主要目的都是为失信主体提供修复失信行为的渠道，以期减少失信行为带来的不良后果。义务注意型信用承诺体现了信用承诺的主要功能，有利于敦促信息主体遵纪守法和提供真实全面的信息。义务注意型信用承诺涵盖了审批型信用承诺（审批替代型、容缺受理型、证明事项告知型）、主动公示型信用承诺和行业自律型信用承诺等三种，具体概念如前所述。  （三）信用承诺与告知承诺的界定  1.告知承诺的概念  告知承诺（又称告知承诺审批方式）是国家“放管服”改革的重要内容，是信用监管体系中不可或缺的一个环节。早在21世纪初，学界就开始了对告知承诺的研究，对于告知承诺的定义，学者的观点与地方立法大致相似。  有学者指出，告知承诺审批方式是指由申请人按照行政机关事前要求的审批标准和条件进行准备，当申请人达到相应标准和条件后，行政机关对申请人的书面承诺进行审查，若审查合格则向其发放许可证。还有学者认为，告知承诺是指行政机关受理涉及公共安全、人民生命健康等以外事项的申请时，一次性将获得审批所需要的条件告知行政相对人，行政相对人作出的书面承诺符合条件后即可获得批准，行政机关要在规定的时间内进行现场监督检查。  在地方立法方面，我国第一部有关告知承诺的地方政府规章《上海市行政审批告知承诺管理办法》中规定了告知承诺的定义：告知承诺是指在申请人向行政机关提出申请时，行政机关一次性告知申请的条件和申请材料，申请人按照行政机关的要求作出书面承诺后，行政机关可以按照法律规定给予许可的审批方式。  结合上文信用承诺的概念来看，告知承诺的概念与信用承诺似乎没有区别，两者只是称谓上的不同而已，目的都是通过行政相对人对行政机关作出承诺，从而取得行政审批机关的审批便利。但从上文信用承诺的分类来看，两者不尽相同，实则告知承诺是信用承诺的类型之一，包含了审批替代型、容缺受理型和证明事项告知型信用承诺。  2.信用承诺与告知承诺的关系  从上述对信用承诺的概念及分类中可以看出，理论界、立法上在界定信用承诺的概念时都限定在行政许可领域，但对信用承诺进行分类时却又把不属于行政许可领域的“主动公开型信用承诺”和“行业自律型信用承诺”包括在信用承诺中，存在着矛盾之处。所以，在理论上，应当将告知承诺理解为一种可以适用于行政许可领域的信用承诺。而信用承诺的其他类型，如主动公开型信用承诺、行业自律型信用承诺、信用修复型信用承诺都不属于告知承诺，与告知承诺是并列存在的关系。  综上，在逻辑上应当将信用承诺与告知承诺理解为种属关系，信用承诺包含非行政许可领域信用承诺和行政许可领域信用承诺两种类型。前者包括主动公开型、行业自律型、信用修复型三种信用承诺；后者即告知承诺，包括审批型信用承诺的三种类型，即审批替代型、容缺受理型、证明事项告知型信用承诺。  二、信用承诺的法律性质分析  如前文所述，信用承诺包含非行政许可领域信用承诺与行政许可领域信用承诺（即告知承诺），非行政许可领域信用承诺与行政许可无关，仅包含具有民间性质的主动公开型、行业自律型与信用修复型三种信用承诺。因此，其法律性质不用讨论，这里所要讨论的信用承诺的性质，仅指告知承诺，即行政许可领域信用承诺的法律性质问题。  关于告知承诺制度的法律性质，当今学者存在不同的看法和认知，对告知承诺制度的法律属性进行辨析，有利于更为清晰地分配法律责任。  （一）具体行政行为说  目前有部分学者界定告知承诺制度的法律性质为具体行政行为，认为告知承诺审批方式成立的是一个具体行政法律关系。原因在于，行政机关的行为符合具体行政行为的一般要件。也就是说在告知承诺中，相对人都是具体并且可以特定化的，而且其效力只能一次性且具体性地适用，会直接改变特定相对人的权利义务关系。另外，因为“告知”行为对行政机关日后的审批行为产生了自我约束的效果，所以“告知”行为属于行政行为，但是不应当与“承诺”行为联系起来作为性质判断的依据。持这一观点的学者还认为，从告知承诺的内容上看，其并不违反现有法律的规定，是法律法规所规定的法定事项。虽然内容并非新增设的，但通过告知承诺书的方式告知给行政相对人，因告知形式的特殊性对申请人权利与义务产生了直接影响。例如，准备材料的时间与顺序会对行政相对人的相关利益造成影响；从告知的效力上看，不能因为告知的内容是法律已有的规定，而否认告知行为对行政相对人的约束力，并且由于告知程序提交上的差异性对行政相对人产生的约束力是不同的。  那么告知承诺制度是一种具体行政行为吗？实际上告知承诺制度并不会对行政相对人的权利义务产生直接的影响，行政相对人的“承诺”只是获得行政审批的条件，真正对行政相对人的权利义务产生影响的是行政审批行为。“承诺”只是后续行政行为的参考，是产生后续行政行为的条件，并没有产生行政效果，“承诺”本身并未产生具体的权利义务。可见，告知承诺制并非具体行政行为。  （二）行政协议说  这种观点认为，告知承诺制度本质上是行政上的契约，因为体现了双方当事人的合意，行政契约是行政主体双方为了达成共同的行政宗旨，践诺社会公共事务，依照双方当事人意志设置权利义务的协议。总体上看，它改变了以往传统的行政管理方式，改变了行政机关占主导的支配地位，是通过承诺书即合同的方式，让行政相对人对承诺书中的内容作出符合自身利益和愿望的真实意思表示，与行政许可机关建立一种合作与互动的关系。  那么告知承诺制度是一种行政契约行为吗？由于承诺书的签署行为是出于行政相对人自愿，承诺书的具体内容是对已有法律规定的重复，双方当事人不能对行政审批前置条件进行变动，不存在申请人与行政机关的协商和合意，申请人也没有参与承诺书的拟定，无法对承诺书的相关内容提出异议。因此，并不能说是双方协商、合意的结果，也并没有体现行政相对人的意志。可见，告知承诺制度不是一种行政协议行为。  （三）附条件的具体行政行为说  该观点认为，告知承诺制度是附条件的具体行政行为，并且是必然推出的结论，因为行政相对人只需履行政府机关规定的义务，就可以获得行政审批。  那么告知承诺制度是一种附条件的具体行政行为吗？如果“承诺”是构成行政许可的条件，那就意味着行政相对人不承诺将得不到行政许可。但是，《上海市行政审批告知承诺管理办法》第八条规定，行政相对人在获悉告知承诺书的内容后，应在规定的时间内作出表示并且及时填写承诺书相关内容；第十二条规定，行政相对人放弃承诺审批方式的，行政机关应当按照法律规定的正常程序办理审批。“42号文”中也明确，对于可以适用告知承诺制的事项，行政相对人有选择是否采用的权利，行政相对人自愿放弃告知承诺方式的，应当提交相关证明文件，或者由行政机关按照正常程序办理。对规定实施告知承诺制的行政事务，行政相对人有自愿选择是否采用的权利，行政相对人自愿放弃告知承诺方式的，行政机关应当按照正常程序办理。《黑龙江省人民政府办公厅关于推行行政审批信用承诺制的实施意见》（黑政办规[2021]4号）第二条第六款也规定，行政相对人可以自愿选择是否采用信用承诺方式，行政机关应当尊重申请人的意愿，不得硬性规定，行政相对人不愿承诺的，行政机关应当尊重，行政相对人放弃承诺方式的，行政机关应当按照正常程序办理审批。所以“承诺”并非行政许可的条件，告知承诺制度不是一种附条件的具体行政行为。  （四）履职方式说  履职方式说认为，概括性地定义告知承诺制度的法律性质是不恰当的，原因在于告知承诺制度本质上属于履行行政审批职能的方式。履职方式说对告知承诺审批方式提出了激烈的批评，认为该制度应当被完全废除。履职方式说辩证分析了告知承诺制度的法律性质，认为其不是具体行政行为，只是改变了原有的审查方式。并且，告知承诺审批方式以形式审查代替实质审查，以承诺达标代替客观达标。另有持该观点的学者把“告知承诺审批方式”界定为一种精简审批的方式，它的基本流程是“告知→申请并承诺→形式审查→批准发证→实质审查”。  本文认为，告知承诺制度不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件，其不涉及法律制度的调整，不涉及行政行为的设立，并且也不涉及行政相对人实体性权利义务的变更。告知承诺制度的这一属性决定了其不具有可诉性。告知承诺制度对行政许可的具体要求并没有作出变动，仅是行政许可的创新型实施方式，其本质上是将原本需要实质审查的审批条件转换为了行政相对人的承诺和行政机关对承诺内容的形式审查。  三、信用承诺制度实施的法治困境  自2001年《关于行政审批制度改革工作的实施意见》（国发[2001]33号）发布至今，国务院已经发布了28批次调整或取消行政审批的文件，但信用承诺制度面临的诸多法治困境一直悬而未决，尤其涉及行政领域的居多。  （一）合法性存疑  一直以来，告知承诺制度的合法性面临着学界的强烈质疑。虽然2020年1月1日正式实施的《优化营商环境条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第四十条第二款规定了可以采取“告知承诺”的审批方式，这仿佛解决了告知承诺制度的合法性问题。但《条例》第十九条第二款规定的是“依法”实行告知承诺等方式，这里的“法”应当指的是狭义上的法，即法律和行政法规。告知承诺是行政许可的实施方式，那么就需由我国《行政许可法》作出相关规定。《条例》相较于《行政许可法》而言属于下位法，在上位法没有相关规定时，下位法不能僭越。《行政许可法》根据许可事项的特点安排了五种许可程序：实质审查、形式审查、检验和检疫、考试、招标投标，分别对应普通许可、许可登记、核准、认可、特许。《条例》第四十条第二款“按照相关规定采取告知承诺的方式办理”中的“相关规定”并不足以授权地方政府部门或直属机构作出实施“先证后核”“容缺发证”的告知承诺审批方式的决定。《行政许可法》起草时，有关立法者也已经明确了除登记类许可可以进行形式审查外，其他许可都必须进行实质审查，或走拍卖、考试、招标等特殊程序。2019年修订的《行政许可法》第三十四条指出，行政机关应当审查申请人递交的材料，申请人的相关材料符合法律规定并且不需要实质审查的，可以当场作出书面许可决定。应当依法进行实质审查的，至少指定两名行政机关工作人员进行审查。也就是说，行政机关应当对行政相对人的非登记类许可申请材料的真实性进行全面审查，不能省略、颠倒行政许可的步骤而采取审批替代、容缺办理等方式。因此信用承诺制度陷入了合法性危机的困境之中。  （二）承诺相关内容失范  第一，承诺适用范围不明。从“北大法宝”上查阅到的资料来看，目前有关告知承诺制度的部门规章共40个，地方规范性文件303个，地方工作文件424个。适用范围包括生产许可、资质许可、公众聚集场所投入使用许可、证明事项许可、营业消防安全许可和高危险性体育项目经营许可等诸多方面。可见，当前告知承诺制度的适用范围已经过度泛化，导致各地适用告知承诺制度的具体范围也有较大差异。  第二，承诺效力不清。处于承诺期内的相关批准文书效力如何，各地规定不尽相同。有些地方规定承诺期内被许可人不得从事被许可事项，仅能进行相关准备和申请工作，也有些地方不作规定，造成了在告知承诺制度实施过程中利益相关人及公众维权困难。例如，在行政机关根据申请人所作承诺准予许可后，到行政机关事后现场监督核验前的这段时间内，如果申请人进行违法生产活动侵害了其他利益相关人或普通民众的合法权益，该如何对被侵权人进行救济？  第三，承诺期限不统一。《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十三条第二款规定，行政机关应在两个月内对批准的相关项目进行审查，对被审批人是否履行承诺内容进行核实。黑龙江省的规定也是两个月。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第十六条规定，审批机关应当在3日内对承诺审批项目启动检查工作，核实被审批人是否如实履行承诺内容，工作时限为50日之内。但是，都没有作出视审批的内容和难度对期限进行或短或长调整的规定，这不仅会浪费行政资源，而且使得行政相对人及相关主体的法律关系处于一种不稳定的状态。  （三）违反承诺的法律后果失衡  对于申请人违反承诺的，除撤销其行政许可外，各地规定的法律后果各异。有的规定了法律惩戒和信用惩戒。如《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第十八条规定，发现被审批人存在与实际承诺不符的行为时，行政机关应当按照法律规定对被审批人开展联合惩戒，若有其他违法行为，依照相关法律规定进行处理。有的直接规定了具体的法律后果，且法律后果超出了法律的授权。如《上海市行政审批告知承诺管理办法》第十四条规定，行政相对人违反告知承诺没有造成危害结果的，可以进行警告；造成危害结果的，处以1万～10万元罚款；造成严重危害结果的，处以10万～30万元罚款。有的规定按照承诺书约定的法律后果承担。如《湖北省司法厅办公室关于建立公共法律服务领域信用承诺制度的通知》中规定，违反承诺内容的行政相对人，核实后自愿接受法律处罚。这表明了在没有法律规定的情况下，申请人违背承诺的做法应当受到行政处罚，这里的处罚权来源是申请人的事先承诺。这种法律后果不一致的情况，会冲击职权一致原则。  四、信用承诺制度的完善建议  针对行政领域信用承诺制度的法治困境，应当从以下几个方面对其予以完善。  （一）增设行政许可简易程序  我国《行政许可法》对行政许可仅规定了一般程序和特别程序，没有规定简易程序。行政许可具体包含五种类型，除普通许可外均适用特别程序：（1）普通许可适用一般程序，行政机关需要对申请人是否符合条件进行实体内容审查，必要时还需要现场踏勘、检查，甚至通过招标投标方式进行核实。（2）登记许可是通过行政机关对行政相对人提交的文件进行形式审查，相对人对内容的客观性负责。（3）特许许可是通过招标或拍卖等公平竞争方式决定。（4）认可许可是通过考试考核决定。（5）核准许可是通过检测、检验、检疫决定。为解决非登记行政许可的合法性问题，必须在《行政许可法》第四章增设“简易程序”，放在第四节“听证”前。简易程序中应规定可以不对申请人的材料进行实质审查，并规定告知承诺的审核方式，用以解决告知承诺制度的合法性问题。  （二）确定承诺的范围  事实上，告知承诺制度适用范围问题的关键在于其涉及行政事宜的正当性。对告知承诺制度主张废除论的观点认为，告知承诺制度与法律之间矛盾的深层次症结源于部分事项设定行政许可本身就不具有必要性，不符合《行政许可法》中规定的“设定的适度性原则”。部分行政许可事项通过日常行政机关的监管和加大执法力度，就可以达到公共管理的目的，没有必要设定审批的门槛，因此便没有适用告知承诺制度的空间。所以，应当将告知承诺制度的适法性问题与行政许可的设置问题放在一起进行讨论。  适用告知承诺审批方式的情形有：（1）审批条件难以事先核实的。（2）事先核实的成本与收益不成比例的。（3）具有可补救性且风险可控的。按照行政审批的效能进行分类，共有三种，包括市场准入类、资源配置类和危害控制类。市场准入类审批的适用范围应排除包含实质审查的行政审批事项，依据是《行政许可法》第十二条的第（一）至第（四）项，对涉及国家和社会民生利益的行政审批事项设置前置许可条件，以确保与特殊要求相符。一般情况下，对于市场主体进入市场的审查只需要形式审查，但特殊许可的市场准入有必要进行实质审查，所以在特殊许可的市场准入中应当谨慎使用告知承诺制度，保证不违反实质审查的要求。资源配置类审批和危害控制类审批原则上不适用告知承诺审批方式。因为资源配置类审批主要涉及国家所有或者由国家垄断的自然资源、生产资源、经营资源，在审批过程中，一旦出现不公平竞争或者权力寻租，导致的后果将直接影响到公民的切身利益。至于危害控制类审批又往往涉及公共安全，而公共安全领域的合规整改成本较高。例如，商场、体育场等公共场合的安全、消防标准若要达到法律规定，需要大量的投资进行基础设施建设才能达到相关技术标准。而且，公众对公共安全风险的容忍度较低。  《上海市行政审批告知承诺管理办法》第五条界定了告知承诺制度的除外范围：申请事项不具有较大风险并且通过事后监督可以规避不利情况出现的，当事先获批条件不明确时，行政机关可以采取告知承诺方式办理，但对于涉及社会公共安全、民众财产生命安全和环境保护的以及可以当场作出许可决定的特定事项，不应当适用告知承诺制度。《天津市“一制三化”改革信用承诺办法（试行）》第四条也规定了告知承诺制度的除外范围，包括直接涉及国家安全、社会公共安全、金融、公民健康、环境保护的特定事项。《黑龙江省人民政府办公厅关于推行行政审批信用承诺制的实施意见》（黑政办规[2021]4号）第二条第四款规定了告知承诺制度的适用范围，关乎国家社会公共安全、生态治理、公民生命健康和财产安全的，以及涉外、风险成本较高的行政许可事项不适用告知承诺制度。“42号文”也明确规定，直接涉及国家安全、社会安全、生态环境保护、公民生命财产安全的，以及涉外重要事项、风险成本较高的行政许可事项不适用告知承诺制度。  （三）规范承诺的内容与法律效果  根据我国《市场主体登记管理条例》第二十一条的规定，市场主体申请设立登记，行政机关依法登记并发放营业执照的，营业执照的颁发日期为市场主体成立的日期。所以营业执照颁发之日起，法人已经成立，可以进行经营范围内的活动。如果禁止被许可人在承诺期内从事其具体申请事项，而仅允许其从事相关准备工作，这违反了《市场主体登记管理条例》第二十一条的规定，也不能实现“证照分离”改革的初衷。承诺期限应根据行政机关监管的难度、申请许可的类别分别统一规定。  有观点认为《行政许可法》第八条“行政机关不应随意更改已经发生效力的行政许可”，关乎行政许可的效力。一般情况下，即使不够完备的行政行为，因为涉及法的稳定性和诚实信用原则，也要赋予其实质确定力。但对于申请人在承诺期限内未提交材料或者提交材料不符合法律规定的，行政机关撤销行政审批决定是有上位法法源的。《行政许可法》第六十九条第一款第（一）项规定，对获批的申请人，发现其不具备相关条件和资格，行政机关可以核实后撤销相关许可。  职权法定原则要求行政机关依法行政，越权违法，越权无效。行政处罚权是经过法律授予，行政机关才拥有的职权，权力即为责任，行政机关不得随意行使也不得放弃行使。处罚法定原则要求，行使处罚权应当依法而为，不予处罚的决定也应当有明确的法律规定。所以对行政相对人提交的申请材料存在虚假、欺骗行为的，政府机构要终止办理、取消批准或者给予法律处罚，纳入信用不良记录，情节严重涉及犯罪的，将其移送司法机关，不得法外施以其他的行政处罚。  （作者：刘宗胜，湘潭大学信用风险管理学院教授，朱金鑫，湘潭大学信用风险管理学院硕士研究生。本文原载于《征信》2022年第5期，转载已获作者授权，因版面有限，省略注释。作者身份信息为发文时信息。）